增值税留抵退税的风险防范

作者：

国家税务总局河南省税务局课题组

2019年，为深化增值税改革，助推经济高质量发展，我国逐步建立了增值税期末留抵税额退税制度，并配套引入了较为完备的留抵退税风险防范机制。2022年，为进一步稳定宏观经济大盘，助力市场主体纾困发展，党中央、国务院审时度势，推出新的组合式税费支持政策，其中，大规模增值税留抵退税政策因其分量重、规模大、受益主体多，成为各项税费支持政策中的“重头戏”。为防范化解增值税留抵退税风险、优化完善增值税留抵退税制度，使制度设计更加科学，应加大力度深入研究和借鉴世界各国增值税留抵退税风险防范的经验和做法，为我国在今后更好地实施增值税留抵退税政策提供有益参考。

一、我国增值税留抵退税风险防范面临的挑战

（一）尚未形成统一的风险防范体系

2019年建立留抵退税制度时，国家税务总局配套印发了《国家税务总局关于办理增值税期末留抵税额退税有关事项的公告》（国家税务总局公告2019年第20号），对留抵退税的申请、受理、审核、退库等流程作了系统规定。然而，该公告规定较为宏观、笼统，如其中关于留抵退税审核方面，规定“税务机关受理纳税人的留抵退税申请后，将按规定进行退税审核，并出具审核结果”，但对税务机关如何进行审核，以及审核的具体流程、方式、期限等未作出更为具体细化的规定。比如：在审核流程上，没有规定对高风险行业或重点行业以及低风险行业等不同行业，是否采取不同的退税审核流程；在退税期限上，没有明确表明是否需要根据纳税人的审核结果来进一步对退税期限进行调整。上述问题的发生归根结底是我国目前还没有形成统一具体、行之有效的增值税留抵退税风险防范体系。

（二）纳税信用评价有待充分利用

纳税信用等级评价是税务部门根据采集的纳税人纳税信用信息，按照《纳税信用管理办法（试行）》（国家税务总局公告2014年第40号）和《纳税信用评价指标和评价方式（试行）》（国家税务总局公告2014年第48号发布，国家税务总局公告2018年第31号修改）的相关规定，对纳税人在一个纳税年度内的纳税信用状况所进行的评价。评价结果分为A级、B级、M级、C级、D级等五个等级。在增值税留抵退税的工作中，税务机关利用纳税信用等级评价体系，明确增值税留抵退税政策的适用对象为纳税信用等级为A级或者B级的纳税人。但是，在留抵退税工作中，对纳税信用等级评价体系的利用也仅限于此方面，没有将其扩展应用到增值税留抵退税的退税期限、退税流程等方面，以更好地降低退税风险。

（三）留抵税额处理方式有待优化

根据《财政部 税务总局关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》（财政部 税务总局公告2022年第14号），目前我国对纳税人的增量留抵税额和存量留抵税额均采用退还的处理方式。部分基层税务机关在执行政策的过程中，会鼓励所有符合留抵退税条件的纳税人应享尽享。但在实际操作中，往往会遇到纳税人因各类主观或客观原因而不愿或不能申请退税的情况发生。比如：纳税人担忧在未来属期内没有足够的进项税额可以抵扣大额交易产生的销项税额；部分企业没有及时确认收入，而是等待年底根据经营情况平衡进项税额和销项税额后再决定是否申请留抵退税；留抵退税金额较小，纳税人认为退税作用不大；等等。面对诸如此类的各种情况，如果强制纳税人申请留抵退税，在为纳税人带来负担和压力的同时，也加大了留抵退税风险产生的概率。

二、典型国家增值税留抵退税风险防范的先进经验

（一）建立退税风险防范体系

法国是最早实行现代增值税制度的国家，在增值税留抵退税方面有一套较为系统的风险防范体系。法国通过引入纳税信用风险评价体系，对不同信用等级的纳税人采用差异化的退税流程。根据纳税人的纳税信用等级，采用短程序和长程序两种退税处理流程，短程序可于1.2个月之内完成退税，长程序则要经过特别审查，退税期限一般在4个月之内。

爱尔兰税务部门通过构建增值税风险分析模型来加强增值税留抵退税的风险管理。其用于构建风险分析模型的相关数据包括纳税人申报记录、货物交易记录、公司状态以及其他税种的申报缴纳记录等。爱尔兰税务部门通过风险分析模型为纳税人生成风险评分，并根据风险评分将纳税人分为绿色、橙色和红色三个等级，等级为绿色（低风险）的纳税人可即时办理退税，等级为橙色（中风险）和红色（高风险）的纳税人则需要申请延期退税或由税务人员干预退税。

英国则引入担保机制来进一步加强增值税留抵退税风险防范水平。如果纳税人存在退税风险，税务部门会要求纳税人提供担保，在纳税人支付相应的保证金后才能够退税。

（二）根据纳税信用调整退税期限

多数国家通过引入纳税信用等级对纳税人退税期限进行进一步的掌握把控，以此兼顾留抵退税效率和风险防范。欧盟成员国中的爱尔兰、匈牙利、波兰均规定，对不遵守税法的高风险纳税人或税务部门认为有必要作进一步审查的纳税人，将延长其退税期限。匈牙利、韩国均规定对纳税信用等级高的纳税人、初创企业等相应缩短退税期限。比如，匈牙利规定：合规程度高的可信纳税人可在30日之内获得退税；既不是可信纳税人，也不是高风险纳税人的其他纳税人，一般情况下可在75日之内获得退税。

（三）灵活选择留抵税额处理方式

部分国家在对留抵税额的处理中采取了比较灵活的做法，以此来降低纳税人负担以及留抵退税风险防范成本。比如，法国在增值税留抵税额的处理上，允许纳税人自行决定是否申请退税，同时，法国还以纳税人不同的退税金额为依据，引导纳税人灵活选择适合自身的退税申请时间。新加坡则规定：若纳税人当期进项税额超过销项税额不足5新加坡元，既不退税也不留抵；若纳税人当期进项税额超过销项税额不足15新加坡元，则不退税，留待下期抵扣。

三、加强我国增值税留抵退税风险防范的建议

（一）建立健全风险防范体系

典型国家在增值税留抵退税实践中建立起了以风险分类为导向的管理体系，均将增值税留抵退税的审查审核环节作为管理重点。我国经济体量大，纳税人数量多，交易业务以及相关凭证数量庞大，可借鉴典型国家的增值税留抵退税风险防范模式，建立健全有效的增值税留抵退税风险防范体系。

1.健全风险防范和监管机制。在增值税留抵退税风险防范实现全过程强把控的基础上，将退税审查环节作为风险管理重点，完善以“信用＋风险”为基础的新型动态监管机制和留抵退税风险防控体系，确保税务部门及时掌握纳税人涉税信息。依托风险管理系统、大数据平台和金税三期系统等数据管理平台，梳理出可能存在的风险点，对企业涉税信息进行“初加工”，为增值税风险监测预警系统提供有力的数据支撑，做到留抵退税管理跟得上、风险防得住。

2.做好事前事中事后监管。税务部门事前对符合留抵退税申请条件的纳税人进行风险研判，对存在异常情况的纳税人进行约谈提醒、督促整改；事中对提交留抵退税申请的纳税人的信息进行审核校验，对纳税人风险状况进行研判，根据研判结果分类办理退税；事后对已办理留抵退税的纳税人加强跟踪管理，常态化开展风险分析，以精准识别违规享受疑点企业，快速有效核实处置。

3.分级分类做好风险应对。税务部门对比分析企业申报数据，重点关注高风险行业企业，将存在风险疑点的企业提交至风险部门进行“再加工”，并建立台账，定期回访。同时，结合企业实际情况，提出具体应对意见，有效统筹风险防控与退税效率。对非主观故意违规取得留抵退税的纳税人，主动自查自纠或经税务机关约谈提醒后及时补缴税款、缴纳滞纳金，没有造成危害后果的，可以依法从轻处理。对恶意造假骗取留抵退税的纳税人，按规定将纳税信用直接降为D级，并采取限制发票领用、提高检查频次等措施，同时，对其开业设立以来的发票接收及开具情况进行全面检查。涉嫌违法犯罪的，由税务部门和相关职能部门联合查办，依法追究其法律责任。

4.加强内部督查监管。在增值税留抵退税风险防范方面，除了要建立健全外部的留抵退税风险防范体系，还要加强税务系统内部的督查监督。要进一步筑牢税务干部的底线思维，围绕留抵退税政策落实落细的重要节点，聚焦监督职能，建立内部监督问题整改台账，对留抵退税过程中可能存在的执行不同步、不作为、慢作为、乱作为等行为督促立行立改、举一反三，进一步筑牢留抵退税的内部监督保障网络。

（二）拓展应用纳税信用等级

我国可借鉴韩国、匈牙利、爱尔兰等国家根据纳税人的信用等级或风险程度来对退税期限进行适度调整的相关经验，立足我国税收征管实际，进一步拓展纳税信用等级在增值税留抵退税中的应用。

1.区别处理不同纳税信用等级的纳税人。利用大数据技术在风险扫描与识别方面的优势，对不同信用等级、不同行业的纳税人在退税期限和审核方式等方面进行区分。比如：对纳税信用等级为A级的一般行业纳税人进行简单的快速风险扫描与甄别，确认无风险后便可即时办理退税审批；对纳税信用等级为B级的纳税人，以及重点行业、高风险行业（如建筑业、商贸行业）的A级纳税人，进行全面的风险扫描识别，由退税审核人员对重点数据进行核实校对确认无风险后，再为其办理退税。

2.灵活处理信用等级与退税的关系。按照现行规定，留抵退税与纳税信用等级密切挂钩，如果企业纳税信用等级无法达到A级或者B级，则不具备获得退税的资格。这项规定有助于引导企业守信守法，减少遵从成本，降低税务风险。但是，近年来由于经济下行压力，企业的生产经营均受到了不同程度的影响。虽然企业的纳税信用等级可以进行修复及调整，但是修复周期较长，有些企业经营状况虽然好转，但纳税信用等级还未来得及调整修复，便无法享受留抵退税的红利。因此，应进一步健全纳税信用等级的动态调整机制，根据企业经营情况，按季度或按月调整纳税信用等级，对未发生税收违法违规行为、按时足额申报纳税的企业及时调高纳税信用等级，确保企业应享尽享退税红利。

3.根据实际情况及时更新纳税人风险指标。将税务部门内部的风险管理系统接入纳税信用管理系统，定期引入并更新风险管理系统内的各项风险指标，对申请留抵退税的企业定期进行风险扫描，及时消除并避免纳税人可能存在的退税风险，避免不必要的违法案件发生。

（三）优化增值税留抵税额处理方式

在留抵税额的处理问题上，法国和新加坡考虑纳税人实际情况，并给予纳税人更大的选择空间。我国可借鉴这些理念与做法，深入贯彻以纳税人为中心的理念，优化增值税留抵税额的处理方式，以降低有关风险。

1.给予纳税人更多自主权。具体而言，税务部门可对纳税人存在的各种不能退、不愿退的情形进行梳理与总结，对经税务机关审核确定不需要退税的情形，可列入留抵退税“负面清单”。如果纳税人不愿退税的情形属于“负面清单”里列举的情形，则不需为其办理留抵退税；反之，则需为其办理留抵退税。此类“负面清单”往往包括：部分企业未及时确认收入，选择等待年底根据经营情况平衡进销项税额后再决定是否申请退税；留抵退税金额较小，退税对企业经营发展作用不大；纳税人预计近期便可从销项税额中抵扣进项税额；纳税人参加“留抵贷”，退税影响其贷款信用额度。

2.灵活设置退税门槛。税务部门应考虑企业生产周期及月（季）度波动情况，结合企业类型设置相应的留抵退税门槛。比如：微型企业的留抵税额低于100元可自动结转至下期留抵，小型企业的留抵税额低于500元可自动结转至下期留抵。如此，既可有效缩短退税办理周期，也能降低企业纳税成本，进一步降低留抵退税风险的产生。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第6期。）

欢迎按以下格式引用：

国家税务总局河南省税务局课题组.增值税留抵退税的风险防范[J].税务研究，2023（6）：130-133.

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